Ricorso della Regione siciliana in persona del suo Presidente pro
tempore on. dott. Raffaele Lombardo, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, dagli avvocati Beatrice Fiandaca e
Marina Valli dell'ufficio legislativo e legale della presidenza della
Regione, giusta procura a margine del presente atto, ed elettivamente
domiciliato in Roma nella sede dell'ufficio della Regione stessa, via
Marghera n. 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n.
370, presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri ed
elettivamente presso l'Avvocatura generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12;
Per la risoluzione previa sospensione del conflitto di
attribuzione insorto fra Regione siciliana e Stato per effetto del
decreto del 26 luglio 2012 del Ministero dell'interno, pubblicato
nella G.U.R.I. n. 177 del 31 luglio 2012, nella parte in cui, in
attuazione del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, prevede
la riduzione dei fondi di cui agli articoli 1 e 3 dello stesso
provvedimento nei confronti dei comuni ricadenti nel territorio della
Regione siciliana per violazione per eccesso di delega dell'art. 76
della Costituzione in riferimento agli articoli 1 e 27 della legge di
delega 5 maggio 2009, n. 42, dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con
riferimento all'art. 119 della Costituzione nonche' dell'art. 43
dello statuto stesso.
Fatto
Con ricorso iscritto al n. 162/2011 del registro ricorsi di
codesta ecc.ma Corte questa Regione ha proposto ricorso per questione
di legittimita' in via principale nei confronti del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante meccanismi sanzionatori
e premiali per violazione, per quel che rileva ai fini del presente
conflitto, dei seguenti parametri:
per eccesso di delega dell'art. 76 della Costituzione in
riferimento articoli 1 e 27 della legge di delega 5 maggio 2009, n.
42, unitamente alla violazione dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con
riferimento all'art. 119 della Costituzione nonche' dell'art. 43
dello statuto.
La discussione del citato ricorso e' stata fissata per il giorno
9 ottobre 2012.
Con il provvedimento attuativo che oggi si impugna, con
riferimento alla violazione dei medesimi parametri, il Ministero
dell'interno ha disposto che (art. 1) «i comuni inadempienti per non
aver rispettato il patto di stabilita' relativo all'anno 2011, sono
soggetti, nell'esercizio finanziario 2012, ad una sanzione pari alla
differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo programmatico
predeterminato e comunque in una misura non superiore al 3 per cento
delle entrate correnti registrate nella certificazione al rendiconto
di bilancio dell'anno 2010. In caso di mancata trasmissione della
predetta certificazione, l'importo del 3 per cento delle entrate
correnti e' determinato sui dati dell'ultima certificazione al
rendiconto di bilancio trasmessa dell'ente.
2. La sanzione comporta la riduzione di risorse del fondo
sperimentale di riequilibrio per i comuni ricadenti nei territori
delle regioni a statuto ordinario, ovvero dei trasferimenti
corrisposti per i comuni ricadenti nei territori della Regione
siciliana e della regione Sardegna. In caso di incapienza, l'ente e'
tenuto a versare la restante somma entro il 31 dicembre 2012, tramite
la locale sezione di tesoreria provinciale dello Stato, all'entrata
del bilancio dello Stato, capo X, capitolo 3509, art. 2».
Con il successivo art. 3 il decreto ministeriale in epigrafe
stabilisce che:
«1. I comuni inadempienti al patto di stabilita' interno relativo
all'anno 2011 per mancato invio della certificazione, ovvero per
invio di certificazione non conforme alle modalita' di cui al decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze n. 21094 del 9 marzo
2012, riportati nell'allegato B che forma parte integrante del
presente decreto, sono soggetti, nell'esercizio finanziario 2012, ad
una sanzione pari al 3 per cento delle entrate correnti registrate
nel certificato al rendiconto di bilancio dell'anno 2010. In caso di
mancata trasmissione della predetta certificazione, l'importo del 3
per cento delle entrate correnti e' determinato sui dati dell'ultima
certificazione al rendiconto trasmessa dell'ente.
2. La sanzione comporta la riduzione di risorse del fondo
sperimentale di riequilibrio per i comuni ricadenti nei territori
delle regioni a statuto ordinario, ovvero dei trasferimenti
corrisposti per i comuni ricadenti nei territori della Regione
siciliana e della regione Sardegna. In caso di incapienza, l'ente e'
tenuto a versare la restante somma entro il 31 dicembre 2012, tramite
la locale sezione di tesoreria provinciale dello Stato, all'entrata
del bilancio dello Stato, capo X, capitolo 3509, art. 2.
3. Come previsto nell'ultimo periodo del comma 110 dell'art. 1
della legge 13 dicembre 2010, n. 220, nonche' dal decreto del
Ministero dell'economia e finanze n. 21094 del 9 marzo 2012, la
sanzione di cui ai precedenti commi 1 e 2 relativa alla riduzione di
risorse a carico degli enti inadempienti verra' disapplicata nel caso
in cui la certificazione, sebbene trasmessa in ritardo al Ministero
dell'economia e delle finanze, sia conforme e attesti il rispetto del
patto; qualora la certificazione sia trasmessa in ritardo al
Ministero dell'economia e delle finanze e non attesti il rispetto del
patto di stabilita' interno si applicano le sanzioni previste
dall'art. 1 del presente decreto. Nei due casi citati, la modifica
delle risultanze del presente decreto, avverra' previa acquisizione
di nuova comunicazione da parte del Ministero dell'economia e delle
finanze che accerti il verificarsi delle fattispecie previste dalla
normativa».
Il provvedimento surriportato per la parte che rileva ai fini
dell'odierno conflitto e' lesivo delle attribuzioni della Regione
siciliana e viene impugnato per i seguenti
Motivi
Violazione per eccesso di delega dell'art. 76 della costituzione
in riferimento agli articoli 1 e 27 della legge di delega 5 maggio
2009, n. 42, nonche' dell'art. 10 della L.C. n. 3/2001 con
riferimento art. 119 della Costituzione.
Il decreto ministeriale del 26 luglio 2012, come espressamente
risulta dalla titolazione «Riduzione delle risorse per sanzione ai
comuni e alle province non rispettosi del patto di stabilita' - anno
2011», costituisce attuazione dei principi e criteri recati dagli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, nonche' del
decreto legislativo n. 149/2011, impugnato da questa Regione.
Ora, ai sensi della legge di delega, i suindicati articoli 2, 17
e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, non si applicano alle
autonomie differenziate anche in forza di quanto precisato da codesta
ecc.ma Corte la quale ha rilevato (sent. n. 201/2010) che l'«art. 1,
comma 2, della legge n. 42 del 2009 stabilisce univocamente che gli
unici principi della delega sul federalismo fiscale applicabili alle
regioni a statuto speciale ed alle province autonome sono quelli
contenuti negli articoli 15, 22 e 27» e ha ritenuto che di
conseguenza non sono applicabili alla Regione siciliana i principi ed
i criteri di delega contenuti in altre disposizioni della medesima
legge di delega precisando altresi' che la conclusione enunciata «e'
fondata su una sicura esegesi del dato normativa, priva di plausibili
alternative».
In forza del contenuto della legge delega e dell'interpretazione
fornita dalla Corte costituzionale, le norme citate del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149, sono lesive della speciale
autonomia della Regione siciliana per violazione dei parametri
rubricati e la loro lesivita' refluisce sul decreto ministeriale nei
cui confronti viene oggi proposto il conflitto.
In proposito e' il caso di ricordare che codesta ecc.ma Corte,
con sentenza n. 503/2000 ha ritenuto «costituzionalmente illegittimo
- per violazione dell'art. 76 della Costituzione - il decreto
legislativo 23 aprile 1998, n. 134, ... in quanto tale decreto
disciplina un oggetto estraneo alla delega conferita dalla legge n.
59 del 1997».
Codesta ecc.ma Corte ha, poi, confermato il proprio orientamento
con svariate pronunce in relazione alla conformita' della norma
delegata alla norma delegante (sentenza n. 425/2000; ed inoltre nn.
292, 276, 163 e 126/2000; nn. 15 e 7/1999; n. 456/1998) precisando
che «il giudizio di conformita' della norma delegata alla norma
delegante, condotto alla stregua dell'art. 76 Cost., si esplica
attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli; l'uno, relativo alle norme che determinano l'oggetto, i
principi e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo conto
del complessivo contesto di norme in cui si collocano e individuando
le ragioni e le finalita' poste a fondamento della legge di
delegazione; l'altro, relativo alle norme poste dal legislatore
delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi
e criteri direttivi della delega» (v., ex plurimis sentenze nn. 276,
163, 126 e 425 del 2000; nn. 15 e 7 del 1999).
Ebbene, da una tale valutazione comparativa emerge chiaramente il
mancato rispetto della delega e, dunque, la lesivita' del
provvedimento in esame che incide sulle prerogative statutarie di
questa Regione.
Considerate le disposizioni sanzionatorie del presente decreto
ministeriale, ritenere che esse siano applicabili alle autonomie
differenziate contrasta palesemente con i principi sanciti sia
dall'art. 76 della Cost. che con quelli contenuti negli articoli 1 e
27 della legge delega n. 42/2009 disposizioni che, almeno per quanto
riguarda la Regione siciliana, contrastano con le previsioni
statutarie; inoltre contraddice l'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato l'art. 119 della
Costituzione, costituente principio cardine di tutto il processo di
riforma del c.d. «federalismo fiscale» del quale il decreto in
argomento fa parte integrante.
Detto art. 10 della L.C. n. 3/2001, dispone infatti che «Sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite».
La conferma da parte di tale disposizione del precedente assetto
delle competenze dello Stato e della Regione siciliana e'
espressamente sancita dalla legge n. 131 del 2003, recante
«Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L.C. 18 ottobre 2001, n. 3», il cui art. 11 rubricato
«Attuazione dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3» al comma 1 prevede che «Per le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto previsto
dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione,
nonche' dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3.».
Al pari delle disposizioni della normativa delegata,
tempestivamente impugnate da questa Regione, il provvedimento che ne
fa applicazione risulta prevedere per la Regione siciliana,
relativamente alle sanzioni nei confronti dei comuni siti nel suo
territorio, forme di autonomia ben meno ampie di quelle gia'
attribuita dallo statuto regionale.
Del resto, proprio a salvaguardia delle prerogative delle
autonomie differenziate le disposizioni della legge delega n. 42,
evocate quali norma interposte, escludono l'applicazione diretta dei
decreti legislativi emanati ai sensi dell'art. 2 della medesima legge
per prevedere che gli ordinamenti delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano si adeguano «secondo
criteri e modalita' stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi
statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti
medesimi».
Ne consegue che il decreto che oggi si impugna, nella parte in
cui pretende di sanzionare i comuni di questa Regione, in
applicazione diretta del decreto legislativo n. 149 del 2011, risulta
anch'esso illegittimo con riferimento ai parametri rubricati.
Violazione dell'art. 43 dello statuto d'autonomia.
Il provvedimento ministeriale attuativo del decreto legislativo
nei confronti della Regione siciliana in mancanza delle apposite
norme di attuazione arreca altresi' un vulnus al principio pattizio
consacrato nello statuto.
Infatti, pretendendo di comminare agli enti locali siciliani le
sanzioni previste dall'art. 7 del decreto legislativo n. 149/2011
prima che sia stata attivata la procedura prevista dallo statuto, lo
Stato viola il principio pattizio di rango costituzionale.
Ed invero in tal senso e' esplicita la legge di delegazione, che,
come gia' ricordato, nel secondo comma dell'art. 1 ed all'art. 27
prevede che ai principi recati dalla stessa legge gli ordinamenti
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e Bolzano si adeguano «secondo criteri e modalita' stabiliti da norme
di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi».
Ne' basta ad evitare detta violazione la transitorieta' temporale
dell'applicazione del decreto ministeriale impugnato (limitata al
2012), anche perche' ne e' probabile la reiterazione ove si protragga
la condizione di mancato completamento della relativa procedura, come
si evince anche dalla legge delega che non contempla possibilita' di
deroghe al principio pattizio nenche' in via provvisoria.
Trattandosi infatti di un principio stabilito dallo statuto di
autonomia lo stesso subisce pregiudizio anche da una deroga
temporalmente limitata che ha in ogni caso refluenze sulla speciale
autonomia garantita alla Regione.
In forza delle considerazioni esposte e' innegabile il
pregiudizio causato alla Regione siciliana dall'impugnato
provvedimento, avuto altresi' specialmente riguardo alle previste
sanzioni per i comuni non rispettosi del patto di stabilita' per
2011, che sono soggetti, nell'esercizio finanziario 2012, ad una
sanzione pari alla differenza tra il risultato registrato e
l'obiettivo programmatico predeterminato e comunque in una misura non
superiore al 3 per cento delle entrate correnti registrate nella
certificazione al rendiconto di bilancio dell'anno 2010. In caso di
mancata trasmissione della predetta certificazione, l'importo del 3
per cento delle entrate correnti e' determinato sui dati dell'ultima
certificazione al rendiconto di bilancio trasmessa dell'ente.
La sanzione comporta la riduzione di risorse del fondo
sperimentale di riequilibrio per i comuni ricadenti nei territori
delle regioni a statuto ordinario, ovvero dei trasferimenti
corrisposti per i comuni ricadenti nei territori della Regione
siciliana e della regione Sardegna. In caso di incapienza, l'ente e'
tenuto a versare la restante somma entro il 31 dicembre 2012, tramite
la locale sezione di tesoreria provinciale dello Stato, all'entrata
del bilancio dello Stato, capo X, capitolo 3509, art. 2.
Le medesime considerazioni valgono per le sanzioni di cui
all'art. 3 del provvedimento impugnato, relative al mancato invio
della certificazione da parte dei comuni ovvero per invio di
certificazione non conforme.
Con il presente ricorso si chiede, pertanto, preliminarmente, ai
sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 26
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, la sospensione dell'impugnato atto, invasivo delle
attribuzioni e delle competenze regionali per violazione per eccesso
di delega dell'art. 76 della Costituzione in riferimento agli
articoli 1 e 27 della legge di delega 5 maggio 2009, n. 42, dell'art.
10 L.C. n. 3/2001 con riferimento all'art. 119 della Costituzione
nonche' dell'art. 43 dello statuto stesso.
Le risorse finanziarie della Regione, ed ancor piu'
concretamente, i mezzi di pagamento necessari per far fronte agli
impegni legittimamente assunti dai comuni ricadenti nel territorio
della Regione siciliana, risulterebbero, infatti, indubbiamente
ridotti con conseguente semiparalisi dei servizi erogati dai comuni
di questa Regione nell'ipotesi in cui tali somme fossero
indebitamente attribuite al bilancio statale in ossequio alle
previsioni del decreto impugnato.
La penalizzazione subita, avente peraltro dirette ed immediate
refluenze sulla capacita' di spesa degli enti locali di questa
Regione - e di non immediato conguaglio, alla luce delle
considerazione sopra espresse, nell'ipotesi di giudizio di codesta
ecc.ma Corte favorevole alla Regione in relazione al ricorso n.
162/2011 del registro ricorsi di codesta ecc.ma Corte - configura
quelle «gravi ragioni» cui ha specifico riferimento il richiamato
art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per poter procedere alla
sospensione dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto
di attribuzione.